“網絡募捐數額占全國社會捐贈總量的比例從2013年的0.4%上升至2019年的4.1%”，“近3年來，我國慈善組織互聯網募捐信息平臺募集的善款每年同比增長率保持在20%以上，2019年網絡募集善款超過54億元，比上年增長68%”。這是10月31日中國社會保障學會在京發布的《中國網絡慈善發展報告》(以下簡稱“報告”)中披露的數據。這是我國網絡慈善領域的首部研究報告。

報告認為，當前，我國網絡慈善特別是通過大病求助網絡平臺進行的個人求助缺少直接有效的法律規制、個人求助借助網絡從熟人圈走向陌生的公眾而成為事實上、法律意義的公開募捐，其中出現的不良個案對網絡慈善的發展帶來了不利影響，存在監管盲區。報告建議完善網絡慈善募捐法律法規和政策體系。

半個月前，提請十三屆全國人大常委會第二十二次會議審議的全國人大常委會執法檢查組關于檢查慈善法實施情況的報告顯示，新冠肺炎疫情下暴露出慈善法在應急機制、信息公開、志愿服務、法律宣傳等方面還存在短板，同時應對互聯網衍生的慈善新挑戰不足。

全國人大常委會委員、全國人大社會建設委員會委員、中國社會保障學會會長鄭功成表示，對網絡慈善存在的問題不能視而不見，而是需要加快完善相關法律法規政策，以理解、寬容、積極的姿態全面推進網絡慈善長足發展。

現有網絡慈善法律法規政策體系不健全

我國目前對于網絡慈善的界定，有狹義與廣義的區別，狹義的網絡慈善是指受慈善法規制的互聯網募捐。廣義的網絡慈善是指一切通過互聯網開展的以幫助他人為目的的慈善活動。

報告指出，作為一項新鮮事物，網絡慈善在實踐中存在一些問題，例如，慈善組織與募捐信息平臺、捐贈人、受益人之間的法律關系不清晰;一些網絡慈善募捐平臺的信息公開與透明度不足;有的網絡平臺將商業活動與互助或慈善活動交織在一起，現行政策處于模糊狀態;相關部門對網絡慈善的監管缺乏有效協同。

中國社會保障學會慈善分會副會長兼秘書長、北京師范大學民生保障研究中心主任謝瓊教授分析認為，造成這些問題的主要原因是相關法規政策存在缺失和互聯網的特殊性，“在2014年至2016年起草與制定慈善法之時，網絡慈善尚未形成燎原之勢，法律采取了淡化處理”。

謝瓊梳理了目前已有的規制網絡慈善的法律法規和政策制度，主要包括慈善法、網絡安全法、《慈善組織公開募捐管理辦法》《公開募捐平臺服務管理辦法》《非金融機構支付服務管理辦法》《互聯網信息服務管理辦法》，以及《慈善組織互聯網公開募捐信息平臺基本技術規范》和《慈善組織互聯網公開募捐信息平臺基本管理規范》兩項推薦性行業標準等。

參與報告調研、撰寫的多名學者較為一致的觀點是：這些法律規范不能涵蓋整個網絡慈善活動，在落實中也存在問題。

慈善法規定了“廣播、電視、報刊以及網絡服務提供者、電信運營商，應當對利用其平臺開展公開募捐的慈善組織的登記證書、公開募捐資格證書進行驗證”。《公開募捐平臺服務管理辦法》也只是作了粗疏的原則性規定，缺乏具有可操作性的實施細則。同時，對網絡慈善活動范圍界定不清、對新出現的慈善現象和慈善活動規制不到位等，導致目前利用網絡進行慈善活動的行為缺乏足夠有效的規制。

中國社會保障學會會員、華中科技大學副教授汪敏分析認為，互聯網既有廣播、電臺、報刊等傳統媒體的功能，又可以直接發生支付行為，互聯網已經是慈善行為場所，“但這些特征決定了不宜將網絡慈善和通過廣播、電視、報刊等載體開展的募捐等慈善活動相提并論，需要有更具體的、更有針對性的法律政策規制”。

規范網絡慈善政策不足造成灰色地帶

報告指出，慈善法實施4年多來，圍繞慈善法中有關網絡募捐規定出臺的政策大多著力于加強慈善組織互聯網募捐信息平臺的監管，而對厘清網絡慈善的模糊界限很少涉及，致使網絡慈善在“合法與非法”“前進與原地踏步”間游走。

報告以支付寶推出的“相互保”在2018年11月轉變為“相互寶”為例，前者全名為“相互保大病互助計劃”，是信美人壽保險公司推出的相互保險業務，相互保險條款等須接受銀保監部門的監管，后來因監管部門的約談停止;后者變成了由螞蟻金服獨立運營的“網絡大病互助計劃”，從“互助網+保險”轉變為“互聯網+互助”后，從有監管變成了無監管。

目前，滴滴、蘇寧、360、美團、百度等互聯網公司紛紛開始進行網絡互助業務，“網絡互助”發展持續提速。

今年9月初，中國銀保監會打擊非法金融活動局發布《非法商業保險活動分析及對策建議研究》報告稱，相互寶、水滴互助等網絡互助平臺會員數量龐大，涉眾風險不容忽視，部分前置收費模式形成沉淀資金，存在“跑路”風險，如果處理不當、管理不到位還可能引發社會風險，要盡快研究準入標準。

中國社會保障學會慈善分會副秘書長、華中科技大學副教授陳斌表示，類似這些網絡互助籌款究竟是金融保險行為還是社會大眾的慈善行為，需要由相應法律來界定，并明確相關監督部門及其權責邊界，否則，簡單按照金融保險業監管可能使這種互助或慈善活動走向消亡。

“網絡捐贈大多是小額捐贈，捐贈者需要捐贈發票抵扣稅，但按照現行規定取得發票的周期過長，導致小額捐贈者享受不到稅收支持;同時，按照現行規定，慈善組織有義務為每一筆捐贈開具發票，但網絡捐贈額小量大，不少慈善組織承擔著大量提供小額發票的時間和人力成本。”陳斌進一步分析說。

陳斌建議，應以促進網絡慈善長足發展為出發點，進一步完善我國的網絡慈善法律法規政策體系，在慈善法中增加對網絡慈善的法律規制，厘清網絡慈善活動的邊界，規范網絡募捐行為，明確網絡平臺的相應責任以及禁止以從事慈善活動為名的網絡慈善欺詐，為網絡平臺、網絡籌款主體與網絡慈善參與者提供具體、清晰的行為依據。

“還應將支持慈善事業發展的政策具體化，如開通電子發票服務、提供更加便捷的稅收減免服務等是當務之急，而依法懲治網絡募捐中出現的不法行為更是維護網絡慈善健康發展的有效舉措。”陳斌說。

個人求助亟待堵上法律監管漏洞

報告對個人網絡求助給予了特別關注，將個人因陷入困境而通過網絡平臺求助、網絡平臺為幫助特定個人提供網絡籌款服務等，界定為廣義的網絡慈善。

報告以互聯網大病求助平臺水滴籌為例，水滴籌自誕生4年多以來，截至今年8月底，已為130多萬名經濟困難的大病患者提供了免費的籌款服務，累計籌款金額超過330億元，累計捐款人數超過3.3億人次。

騰訊公益發起的“99公益日”2020年互動人次高達18.99億，募集善款達30.4億元。盡管“99公益日”的募款方是有公募資格的慈善組織，但項目發起方五花八門，除了沒有公募權的基金會、慈善會、紅十字會、社會服務機構、社會團體、專項基金外，還包括個人求助者、企業、醫院、村(居)委會、街道辦事處、志愿者團隊，扶貧辦、教育局、財政局等政府機構。

謝瓊指出，包括被稱作“中國網絡慈善盛宴”在內的“99公益日”等網絡慈善活動在內，互聯網本身存在的虛擬性、隱蔽性、復雜性等特征以及慈善組織互聯網募捐信息平臺審核機制存在漏洞、現行法律規范缺失等問題，在為公眾參與慈善活動帶來便利的同時，不時出現網絡騙捐、詐捐等事件，嚴重損害了公眾的愛心善意、降低了公眾的捐贈熱情、影響了網絡募捐的實際效果。“99公益日”在開展中也難免存在對個人求助和公開募捐區分不清、審核不嚴、違法開展公開募捐等問題。

對于個人求助網絡服務平臺的法律規制問題，謝瓊說：“法律要嚴格規范其行為，又要保護其發展，厘清這些互聯網平臺的責任、權利邊界是法律規制考量的重點。”