近期，應急管理部多次發(fā)布全國自然災害綜合風險預警，均提到城鄉(xiāng)內澇防范問題。

據應急管理部通報，截至7月22日，6月1日主汛期以來，洪澇災害造成江西、安徽、湖北、湖南等27省(區(qū)、市)4552.3萬人次受災，142人死亡失蹤，3.5萬間房屋倒塌，直接經濟損失1160.5億元。

在這些數據背后，城市內澇造成的損害不容忽視。

近期，我國暴雨過程多、水量大，局地出現(xiàn)極端暴雨，一些中小河流洪水多發(fā)重發(fā)，區(qū)域性暴雨洪水重于常年。據國家減災委專家委員會委員、中國水利學會城市水利專委會主任委員程曉陶介紹，今年一些城市呈現(xiàn)出“因洪致澇、因澇成洪、洪澇混合”的特點。

實際上，受暴雨天氣影響，城市老城區(qū)成為內澇重災區(qū)已不是新鮮事兒。廣場變汪洋、街道變河道;公交被困，汽車沒頂;井蓋被沖開，下水道成陷阱……

如何走出“年年治年年澇”的怪圈?城市內澇頑疾該如何根治?接受《法制日報》記者采訪的專家認為，須因地制宜，老舊城區(qū)要和城市更新相結合，開展城市管道改造、建設LID措施、雨污分流等工作;新城區(qū)則要革新規(guī)劃管控，基于城市水文學原理，充分評估內澇風險，給洪水留出通道和空間。對于極端暴雨導致的城市內澇問題，則需提高城市的韌性，增強城市抵抗災害的能力。

年均百座城市內澇

今年形勢依然嚴峻

城市內澇近年來頻繁發(fā)生。

從2012年北京“7·21”特大暴雨到2013年7月暴雨侵襲遼寧多座城市，沈陽、阜新等地均出現(xiàn)嚴重城市內澇;再到2014年7月，安徽合肥突降大暴雨，致使長江東大街與東一環(huán)路下穿橋嚴重積水，數十輛車被困……

根據水利部歷年《中國水旱災害統(tǒng)計公報》的數據，2006年至2017年，全國平均每年有157座縣級以上城市進水受淹或發(fā)生內澇;隨強降水次數和范圍的變化而年際差異較大，最高年份如2010年、2013年發(fā)生內澇的城市分別達258個、243個，最低年份如2007年、2017年也分別有109個、104個。

以災害程度較輕的2017年為例，當年城市內澇的受災人口仍達218.72萬人，直接經濟損失達165.68億元。

并且有業(yè)內人士指出，水利部所統(tǒng)計的上述受淹城市數據僅為內澇成災的，是指江河洪水進入城區(qū)或降雨產生嚴重內澇造成經濟損失或人員傷亡的城市，而一般城市內澇若無較大的經濟損失或明確的人員傷亡則不在統(tǒng)計之列，多次受災也只統(tǒng)計一次。

今年城市內澇形勢依舊嚴峻。

6月以來，湖北省共出現(xiàn)5次區(qū)域性強降水過程，恩施、宜昌、荊門、黃岡、襄陽等地反復遭受暴雨襲擊，發(fā)生嚴重暴雨洪澇、城市漬澇等災害。

在重慶，6月以來先后經歷多輪大范圍強降雨過程，多條穿越城市的河流出現(xiàn)超警戒、超保證水位。加上重慶獨特的立體城市形態(tài)，一些沿江低洼路段的積水無法排入江中，漬澇嚴重。

《法制日報》記者注意到，在近年來的城市內澇中，城市老城區(qū)內澇相對嚴重。比如，受6月29日暴雨影響，湖北武漢武昌區(qū)中南一路一老舊小區(qū)內嚴重內澇，水及腰深，小區(qū)多名老人被困。

不過，新建城區(qū)同樣未能幸免。據媒體報道，近些年剛發(fā)展起來的、多所高校在這里建設了新校區(qū)的大學園區(qū)——桂林市雁山區(qū)，幾乎每年都會遭遇不同程度的內澇。

中國生態(tài)城市研究院城鎮(zhèn)水務所副所長武俊良在接受《法制日報》記者采訪時說：“目前在南方發(fā)生的洪水災害，是極端氣候導致的流域性災害，導致城市內澇。當流域性災害發(fā)生時，城市要防災減災，新建城區(qū)應充分評估內澇風險，避免災害。”

設計建設標準偏低

排水防澇能力不足

暴雨讓一座座現(xiàn)代化的城市變得脆弱而無奈，頻繁的內澇使越來越多的人把視線投向城市的地下管廊。

程曉陶曾指出，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，大量人口涌入城市，城市建設“先地上，后地下”，基礎設施建設嚴重滯后，尤其是排水系統(tǒng)欠賬太多，一旦遭遇暴雨等極端天氣，容易出現(xiàn)城市內澇。

程曉陶認為，目前整個內澇防治體系與現(xiàn)代化的城市發(fā)展需求不匹配，城市缺少現(xiàn)代化內澇防治體系，除了管網建設不足，蓄、滯、分、凈、滲、調與河湖水系整治等綜合性手段也缺乏配套。

中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員盛廣耀撰文提出，“重上輕下”的建設方式導致城市排水防澇能力低下。城市排水管網等地下設施由于花錢多、看不見而得不到足夠重視，直接表現(xiàn)為排水防澇設施資金投入不足、設計建設標準偏低，從而造成城市排水防澇的能力建設滯后，無法滿足城市建設的需要。

在武俊良看來，造成城市內澇問題的因素有很多。“有管道設計的原因，還有前期規(guī)劃、極端氣候等多種原因。這段時間很多地方被淹，這些地方都建在洪水通道、低洼地帶。就是在城市規(guī)劃時沒有給洪水預留行泄通道，很多城市把原來小河流、坑塘等河水的通道填起來蓋了房子，洪水來了沒有地方可去就發(fā)生了內澇。”

盛廣耀也提到了排水管網的問題，指出“設計標準滯后，老舊管網改造難度大”。他認為，長期以來，我國城市規(guī)劃設計理念較為落后，排水管網設計標準的制定缺乏前瞻性，不斷落后于城市內澇發(fā)生的防控形勢。與此同時，由于資金投入的問題，以往多數地方排水設施的實際建設標準是按低限執(zhí)行。按照新標準，原有排水管網大多需要改造，而地下設施的特點又使老舊管網改造提升的難度進一步加大。

根據《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》數據，2018年全國城市排水管道總長度為68.3萬公里，人均約1.37米，建成區(qū)排水管道密度為10.31公里/平方公里。而早在2002年，美國城市排水管道總長度就已達150萬公里，人均管長在4米以上，城市排水管道密度平均在15公里/平方公里。2004年，日本城市排水管道總長35萬公里，人均管長為2.74米，排水管道密度一般在20—30公里/平方公里，部分地區(qū)甚至達到50公里/平方公里。

“國內很多地方的排水標準低，部分城市達到‘三年一遇’或‘五年一遇’標準，而在一些發(fā)達國家排水標準是‘十至十五年一遇’。”中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任沈遲在接受媒體采訪時坦言，在我國一些地方，長期以來樂于搞看得見的“地面形象”，忽視投入大、見效慢的“隱蔽工程”，因此導致地下基礎設施建設難以滿足城市防洪抗?jié)承枨蟆?/p>

海綿城市并非良藥

內澇治理長路漫漫

城市內澇綜合防治已經刻不容緩。

“目前，國家正在開展城市更新的相關工作，是一個非常好的契機。”武俊良說，住建部剛剛出臺了《關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》，未來隨著老舊小區(qū)更新工作的開展，城市內澇防治應該會取得成效。

武俊良認為，目前廣為提倡的生態(tài)規(guī)劃理念就是在城市水文的基礎上開展城市建設工作，明確不同淹沒范圍的用地防洪標準，既充分保證行洪需求，又提高區(qū)域整體的韌性。因此，解決城市內澇不能老盯著管道問題，規(guī)劃建設、后期管理都要跟得上。

在程曉陶看來，治理城市內澇問題不是在短期之內可以解決的，是持久戰(zhàn)，不是速決戰(zhàn)，也不是高成本的治災投入可以迅速扭轉的，“世界經驗表明，人口城鎮(zhèn)化水平要達到70%以上才進入相對平衡狀態(tài)。所以我國未來城市內澇的壓力還會加大”。

即使前路漫長，當內澇趨近于夏日常態(tài)，為內澇問題開出藥方也是勢在必行。

有媒體調查發(fā)現(xiàn)，一些試點“海綿城市”的地方局部內澇現(xiàn)象相對減少，但仍未從根本上解決“城市看海”問題。所謂海綿城市，是指城市能夠像海綿一樣，在適應環(huán)境變化和應對雨水帶來的自然災害等方面具有良好的彈性，也被稱為“水彈性城市”。

程曉陶曾指出，城市內澇治理工作開始以后，有關方面發(fā)現(xiàn)改造排水系統(tǒng)非常難，比如地底下不是只有排水管，還有供水管、供電線路、網絡線路等，地下沒有那么多空間，“海綿城市”建設思路應運而生——通過城市里的雨水調節(jié)池、下沉式綠地等方式，把地表徑流留住，這樣就不用改造地下管線。然而，這種城市建設的指標并不足以應對持續(xù)強降雨，實踐證明也并不能徹底解決城市內澇問題。

國際海綿城市低影響開發(fā)工程實踐交流協(xié)會秘書長張穎夏在接受媒體采訪時坦言，就低密度城區(qū)而言，基于源頭減排理念的“海綿城市”有充足的空間可廣泛實施，并起到巨大作用。但就高密度城市而言，可供實施“海綿城市”建設的空間有限，因此起到的作用有限。

“‘海綿城市’建設并非萬能的，老城區(qū)的內澇問題要視內澇成因來確定解決方案。即使‘海綿城市’能解決內澇問題，全國各地那么多老舊城區(qū)也不可能在短期內全部完成改造工作。”武俊良說。

推進韌性城市建設

增強抵抗災害能力

既然“海綿城市”建設短期內無法完全解決目前老城區(qū)的內澇問題，是否有必要上調城市排水標準成為不少業(yè)內人士關注的熱點。

張穎夏在接受媒體采訪時說，近年來，全球極端天氣頻發(fā)，很難進行準確預測。城市老城區(qū)排水防澇系統(tǒng)如果按照極端天氣進行規(guī)劃建設，一方面，成本過高，將給地方政府帶來巨大的財政壓力和沉重的債務負擔;另一方面，建成后的相關設施可能會面臨長期閑置的情況，再一次造成資源浪費。

武俊良則認為，應具體情況具體分析，如果在城市建設的過程中原有排水標準過低確實需要提升，那就在后期更新中提升。

“在正常降雨條件下，原來的管道設計達不到城市排水的要求導致內澇，這時候就需要提升城市排水管道的建設標準，局部提升也要和整體區(qū)域情況相結合。如果提升局部排水標準，其他地區(qū)的標準不提升，原來的地方可能解決了內澇問題，但沒有提升標準的地方有可能成為新的淹水點。還有一些老舊城市內澇是由于外面河道的頂托導致的，如果僅提升標準而不解決整個區(qū)域系統(tǒng)排水問題，也沒有用。一些南方地區(qū)城市本來地下水位比較高，如果老舊管道破損，地下水進管道，也是區(qū)域內澇的誘因。”武俊良說，“因此，老舊城市內澇是一個系統(tǒng)性、復雜性的問題，需要依據實際情況解決，并非簡單地提升標準。”

武俊良認為，老舊城區(qū)要和城市更新相結合，開展城市管道改造、建設LID措施、雨污分流等工作;新城區(qū)則要革新規(guī)劃管控，基于城市水文學原理，充分評估內澇風險，給洪水留出通道和空間。

此外，武俊良提出，對于極端暴雨導致的城市內澇問題，需要提高城市的韌性，增強城市抵抗災害的能力，具體應從自然生態(tài)保護、社會管理和工程三個方面共同發(fā)力。

“自然生態(tài)保護，就是要盡可能保護自然的行泄通道，基于城市水文學原理，構建區(qū)域水生態(tài)框架，保護河湖坑塘，在這個基礎上再進行城市建設;社會管理，就是要進行系統(tǒng)性管理，發(fā)展智慧化雨洪管理模式，包括防災減災、洪水預警、災后快速重建等雨洪管理方面的內容;工程方面，包括LID源頭雨水工程、雨水管網、泵站等。”武俊良進一步解釋說。

在武俊良看來，數字化、智能化是未來城市管理的重要方向，有必要建立基礎設施內澇災害風險評估和檢測體系，實現(xiàn)數字化、智能化和網絡化管理。“在目前情況下，需要開展全域城市的內澇風險評估和摸底，有針對性地提出系統(tǒng)化的解決方法。最起碼要按照匯水分區(qū)來開展，識別內澇原因，解決區(qū)域洪水內澇問題。”