在當前地方政府債務風險總體安全可控的前提下，為對沖經濟下行壓力，近年地方政府債務規模快速攀升。
地方政府債券在發揮穩增長補短板效應同時，客觀上也使得債務風險加大。疊加規模較大的隱性債務，地方政府債務可持續性愈加受到關注。
那么，最近一年多地方政府債券市場有哪些變化？當前地方政府債券市場面臨哪些問題？未來該如何改革以促進地方債行穩致遠？
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最近公開發行的《中國地方政府債券藍皮書（2023）》（下稱“地方債藍皮書”）對地方政府債券進行了深入、詳細的分析和探討。
中誠信國際研究院執行院長、地方債藍皮書副主編袁海霞認為，經過十余年發展，目前可以看到，隨著管理規范化和市場化水平的提升，地方政府債券發行對于穩增長、調結構不斷發揮重要作用。與此同時，地方政府債券市場仍面臨“債務—資產”轉化效率待提升、配套市場基礎設施待健全、財政承壓下償債保障機制需完善等問題。
根據袁海霞預計，今年底地方政府債務余額將接近40萬億元。
募投領域不斷擴大
為了對沖經濟下行壓力，緩解地方償債風險，地方政府債券發行規模近些年處于7萬億元以上高位。財政部數據顯示，2022年全國發行地方政府債券約7.4萬億元，今年前5個月發行3.5萬億元。
“作為積極財政的重要抓手，地方債發行注重逆周期調節，供給整體前置化。疫情以來，為了對沖經濟影響，新增債務限額持續保持高位。今年專項債券發行進度相對去年有所放緩。在當前經濟下行邊際走弱的背景下，后續可以通過專項債的節奏提速，對穩基建穩增長形成一定的支撐。”近日，袁海霞在地方債藍皮書發布會上說。
財政部預算司副司長李大偉近日公開表示，今年上半年，各地發行用于項目建設的專項債券21721億元，累計支持專項債券項目近2萬個。這對帶動擴大有效投資、保持經濟平穩運行發揮了重要作用。下一步財政部將繼續對各地專項債券支出進度進行通報預警，指導地方加快專項債券發行使用節奏，積極發揮專項債券在拉動有效投資中的積極作用，以穩投資帶動穩就業、穩增長，更好發揮專項債券的效能。
從去年以來，為了充分發揮債券資金效應，地方政府債券募投領域不斷擴大，比如專項債券新增了新基建、新能源等領域；專項債作資本金范圍也增加了新能源項目、煤炭儲備設施、國家級產業園基礎設施三大領域。此外，從去年至今，地方政府債券發行期限繼續延長，更好匹配項目周期，發行進一步市場化，市場化定價空間增大。
為了避免專項債券資金閑置，財政部允許各省對已發行的專項債資金用途調整。根據地方債藍皮書梳理，去年調整專項債資金用途原因，主要是項目實際需求少于預期帶來的“錢等項目”，項目建設進展緩慢等帶來的“錢需錯配”。
地方債藍皮書稱，2022年在專項債發行節奏大幅提前、規模創歷史新高的背景下，專項債用途調整頻率明顯加快、規模及范圍進一步擴大，雖然避免了債券資金閑置浪費，但若頻繁調整，易造成項目儲備質量進一步下降，更加依賴用途調整的不良循環，制約從債務到有效優質資產的及時轉化和穩增長政策效果的有效顯現。
這反映出專項債“借用管還”存在一定問題。比如，項目前期論證不嚴謹，使得發債資金高于實際使用金額或項目無法開展等；部分項目因資金違規使用從而被迫調整；部分項目進展緩慢、資金閑置而調整。
“債務—資產”轉化效率待提升
地方債藍皮書指出，近年地方債余額大幅攀升，且當前地方債到期高峰已經來臨，2023年至2025年地方債年均到期量將高達3萬億元左右。在地方財政普遍承壓背景下，地方政府債務風險不容忽視，相關償債保障機制亟待完善。
隨著經濟恢復性增長，稅收收入也呈現恢復性增長，但由于樓市低迷，地方賣地收入依然大幅下滑。財政部最新數據顯示，今年上半年全國一般公共預算收入119203億元，同比增長13.3%，這主要是受去年低基數因素影響。地方政府性基金中的國有土地使用權出讓收入18687億元，同比下降20.9%。
由于近年財政收入緊張，疊加償債高峰，地方更加依賴發行再融資債券來借新還舊，緩解當期償債壓力。比如，財政部數據顯示，今年前5個月，地方政府債券到期償還本金10418億元，其中發行再融資債券償還本金9695億元，占償還本金總額比重高達93%。
地方債藍皮書認為，地方債償還高度依賴借新還舊，盡管短期內緩解債務壓力，但長期來看將增加未來財政付息壓力并面臨利率波動風險。
未來如何提高地方政府“債務—資產”轉化效率？
地方債藍皮書建議，要更加重視債券項目儲備，數量上地方按專項債分配額度2~3倍進行儲備，并建立健全項目超前儲備機制，為財政政策逆周期調節提供重要支撐。質量上將項目重要性、開工建設可行性、各類資金到位時間、收入來源結構等納入儲備標準，重視形成資產的周期及效益。
在提升專項債使用效率上，地方債藍皮書建議，在健全專項債資金用途調整同時，對債券使用的時效彈性或將上升。根據區域、領域等制定差異化要求，避免用途調整常態化，制約政策作用發揮。
另外，地方債藍皮書建議，對于專項債項目運營收入不足以還本付息的情形，地方要探索健全償債備付金機制，通過部分收入高債券項目安排備付金、安排部分財政資金等途徑，建立債務風險應急資金池，以防范兌付風險。
地方債藍皮書認為，今年地方債到期3.67萬億元，財政承壓下仍將依賴再融資債滾動。地方需合理規劃安排再融資債券發行：一是規模不宜過高，避免后續付息壓力過大；二是期限結構需優化，避免未來到期過于集中。
近些年，為了規范地方政府債券市場發展，相關體制機制在不斷完善，地方政府債券市場化、規范化程度不斷提升。
（文章來源：第一財經）
